Un texto con muchos padres
El punto de partida del proceso constitucional se sitúa en las elecciones generales del 15 de junio de 1977, las primeras libres desde la Guerra Civil, de las que surgieron unas Cortes con función también constituyente y el compromiso explícito de elaborar una nueva Ley Fundamental. Cuarenta años de dictadura quedaban atrás. Los españoles votaban por primera vez en democracia, y aquellas urnas no solo elegían representantes: abrían el camino hacia una constitución que ninguna generación viva había conocido. Fueron esas Cortes Generales las que aprobarían la Constitución ratificada en referéndum el 6 de diciembre de 1978. El mandato era claro: redactar la norma fundamental que habría de organizar la convivencia de un país que aprendía, de nuevo, a gobernarse a sí mismo.
El 1 de agosto de 1977, la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una Ponencia de siete diputados encargada de elaborar un anteproyecto de constitución. Estas siete personas, conocidas como los «Padres de la Constitución», fueron Gabriel Cisneros (UCD), José Pedro Pérez-Llorca (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), Miquel Roca i Junyent (Pacte Democràtic per Catalunya), Manuel Fraga Iribarne (AP), Gregorio Peces-Barba (PSOE) y Jordi Solé Tura (PSUC).
La primera reunión de la ponencia constitucional para elaborar el borrador del texto tuvo lugar el 22 de agosto de 1977. Fue una reunión que nació con polémica al vetar los socialistas al Partido Socialista Popular de Enrique Tierno Galván. Siete hombres de ideologías radicalmente distintas, sentados alrededor de una misma mesa, con el encargo imposible y urgente de ponerse de acuerdo. La Constitución no sería la victoria de nadie; tendría que ser, por necesidad, la obra de todos.
Tras meses de reuniones dentro y fuera del hemiciclo, el trabajo de la ponencia culminó el 17 de abril de 1978, fecha en la que se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el último informe con el texto consensuado y las enmiendas aceptadas o rechazadas. Este documento abrió la fase decisiva de debate parlamentario en comisión y en pleno. Las enmiendas presentadas al anteproyecto superaron las tres mil, reflejo de la intensidad de un debate que se libraba simultáneamente en los despachos, en la prensa y en la calle.
Los Padres del Texto
Siete hombres, siete biografías imposibles de sentar juntas en una misma sala. Gabriel Cisneros, José Pedro Pérez-Llorca y Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón representaban a UCD, el partido del gobierno; Miquel Roca i Junyent venía del catalanismo; Manuel Fraga Iribarne, del conservadurismo más duro; Gregorio Peces-Barba, del socialismo; y Jordi Solé Tura, del comunismo catalán. Algunos de ellos se habían formado intelectualmente bajo el franquismo, otros habían militado clandestinamente contra él. Alguno había sido detenido. Otro había ocupado cargos en el régimen. La ponencia era, antes que nada, un experimento: comprobar si gente tan distinta era capaz de ponerse de acuerdo en algo tan fundamental.
El mecanismo que hizo posible el texto fue tan simple como extraordinario: nadie impondría su criterio, y nadie se levantaría de la mesa sin que el otro pudiera vivir con el resultado. Eso significaba ceder en casi todo. Fraga tuvo que aceptar artículos sobre derechos sociales que nunca habría firmado en solitario. Peces-Barba y Solé Tura tuvieron que renunciar a una república. Roca no obtuvo el reconocimiento de nación para Cataluña. El consenso no era un acuerdo entre iguales: era una suma de renuncias calculadas, la única forma de que el texto pudiera sobrevivir a los extremos de un país que acababa de salir de una dictadura y que tenía el golpe de Estado como posibilidad real.
El camino no fue tranquilo. A finales de noviembre de 1977 se filtró parte del anteproyecto, lo que suscitó numerosas críticas, especialmente desde la derecha y desde instituciones poderosas como las Fuerzas Armadas y la Iglesia católica. En febrero de 1978, Gregorio Peces-Barba abandonó temporalmente la ponencia en protesta por el trato recibido, aunque acabó regresando. Los debates sobre la religión, el aborto, el divorcio, el modelo territorial o la pena de muerte pusieron a los siete ponentes al borde de la ruptura en más de una ocasión. Lo que desde fuera parecía un proceso ordenado era, por dentro, una negociación permanente al borde del precipicio.
Ninguno de los siete consideró el texto perfecto. Fraga lo votó a regañadientes y dedicaría años a criticar algunos de sus artículos. Peces-Barba lamentó haber cedido demasiado en la cuestión religiosa. Herrero de Miñón escribiría décadas después que la Constitución había nacido ya con limitaciones que él mismo introdujo conscientemente. Y sin embargo, el texto resistió: cuarenta y cinco años de democracia, dos alternaciones de poder pacíficas, una crisis económica devastadora y una pandemia global sin que nadie lograra romperlo. Los padres de la Constitución no hicieron la Constitución que cada uno habría querido. Hicieron la única que todos podían soportar. Y eso, a la larga, resultó ser suficiente.
El debate parlamentario: Congreso y Senado
La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas debatió el informe durante 24 sesiones celebradas en los meses de mayo y junio. El Pleno del Congreso debatió el Dictamen a lo largo de doce sesiones durante el mes de julio. El texto fue aprobado el 21 de julio por 258 votos a favor, 2 en contra y 14 abstenciones, y fue remitido al Senado.
La comunicación de que había tenido entrada en el Senado el Proyecto de Constitución y la apertura del plazo de presentación de enmiendas se publicaron el 26 de julio de 1978. El plazo para la presentación de enmiendas concluyó el día 7 de agosto, presentándose 1.254 escritos. El debate en la Comisión de Constitución del Senado tuvo lugar a lo largo de 17 sesiones celebradas entre los días 18 de agosto y 14 de septiembre de 1978.
Tras el texto del Congreso, el debate en el Senado no fue un mero trámite. Los trabajos de la ponencia se realizaron con la mayor discreción para evitar presiones, pero a finales de noviembre de 1977 ya se filtró parte del anteproyecto, lo que suscitó numerosas críticas. Cuando se conoció el texto completo en enero de 1978, las críticas y las presiones arreciaron, dirigidas sobre todo al Gobierno y a UCD, especialmente desde la derecha y desde poderosas instituciones, como las Fuerzas Armadas y la Iglesia católica. La Constitución se estaba negociando, pero también se estaba resistiendo: cada artículo era un campo de batalla entre quienes querían ir más lejos y quienes querían frenar el texto antes de que llegara demasiado lejos.
Algunos de los conflictos más encendidos afectaban a cuestiones que rozaban las convicciones más hondas de cada grupo. Mayor controversia suscitó la cuestión de la despenalización del aborto. La propuesta no prosperó, pero en el debate del artículo 15 sobre el derecho a la vida el tema volvió a suscitarse: la izquierda propuso la fórmula «la persona tiene derecho a la vida», pero finalmente se cambió por «todos tienen derecho a la vida», ya que UCD y AP, antiabortistas, consideraban que el «todos» también incluía al feto. La cuestión quedaría a la interpretación del Tribunal Constitucional. Esa ambigüedad calculada era, en muchos sentidos, el mecanismo secreto del consenso: redactar lo suficientemente abierto para que cada parte pudiera leer en el texto lo que necesitaba leer. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hizo necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. La Comisión Mixta estuvo presidida por Antonio Hernández Gil, y sus sesiones tuvieron carácter secreto. Su Dictamen se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el 28 de octubre de 1978.
El texto fue aprobado el 31 de octubre de 1978 en el Congreso por 325 votos a favor, 6 en contra y 14 abstenciones —entre las que figuraban las del PNV—, y en el Senado por 226 votos a favor, 5 en contra y 8 abstenciones. Los números contaban una historia de consenso sin precedentes: derechas e izquierdas, centro y periferia, habían firmado juntos un texto que ninguno consideraba perfecto, pero que todos podían asumir. Las 14 abstenciones incluyeron las 7 del PNV, las 3 de AP y las de ERC. Cada voto contaba una historia distinta: los 8 diputados de AP que votaron a favor lo hacían a pesar de las reservas de muchos de sus correligionarios; los votos comunistas eran impensables apenas dos años antes; y las abstenciones del PNV tenían nombre y causa propios. La abstención del PNV fue consecuencia directa de los desencuentros en el debate parlamentario en torno a la cuestión vasca. El partido se mostró disconforme con la fórmula recogida en la Disposición Adicional Primera sobre el reconocimiento de los derechos históricos y forales de los territorios vascos. No era un rechazo a la democracia, sino una advertencia de que el texto cerraba puertas que ellos consideraban que debían permanecer abiertas. Esa herida, pequeña en los números pero profunda en su significado, acompañaría a la Constitución desde el primer día.
Esa aprobación parlamentaria convirtió el proyecto en texto definitivo a efectos de su sometimiento a referéndum, cumpliendo el procedimiento previsto para dotar a la nueva Constitución de una amplia legitimidad política y social.
El Rey Sanciona
Un lluvioso 6 de diciembre de 1978, veinticinco millones de españoles estaban llamados a las urnas para ratificar con su voto el proyecto de Constitución. A las 9 de la mañana se constituían las más de cuarenta mil mesas electorales en un día histórico para la incipiente democracia. Por primera vez, más de dos millones y medio de jóvenes ejercerían su derecho al voto. Ante las urnas, los ciudadanos debían responder con un sí, no o abstención a la pregunta «¿Aprueba el proyecto de Constitución?»
Semanas antes del 6 de diciembre, el país se había llenado de carteles y cuñas de televisión. El Gobierno insertó publicidad en medios escritos y en carteles con lemas como «Tu voto es tu fuerza», «Contra nadie, a favor de todos» o «Un voto vale más de mil gritos». Todo este material se difundió, además de en castellano, en catalán, euskera y gallego. Junto a la publicidad tradicional, el Ejecutivo desarrolló una campaña en Televisión Española pensada para llegar a todos los hogares: se realizaron pequeñas cuñas sobre artículos concretos del texto y spots en los que se explicaban conceptos de la Constitución. Era la primera vez que un gobierno democrático le explicaba a sus ciudadanos, artículo por artículo, la norma por la que iban a ser gobernados.
La participación en estos comicios fue diez puntos menor que la del referéndum de 1977, muestra de la pérdida de la euforia política y social con la que se había iniciado la Transición. Los ocho millones de ciudadanos que se quedaron en casa supusieron el principal motivo de preocupación para el Gobierno, especialmente por los resultados en el País Vasco, donde el PNV había animado a no participar. El Proyecto fue ratificado por el 87,78% de votantes, que representaba el 58,97% del censo electoral, siendo así la única constitución de la historia de España que ha sido refrendada y aprobada por el pueblo español mediante referéndum. Las provincias donde el respaldo fue menor fueron Vizcaya, Álava y Guipúzcoa, con porcentajes de voto favorable del 71,6%, 71,4% y 63,8% respectivamente.
Los periódicos amanecieron el día 7 de diciembre con titulares a toda página: ABC abría con «Sí abrumador», YA con «España dijo Sí a la Constitución» y La Vanguardia con «España ya es un estado de derecho». Diario 16 daba «Buenos días» a la democracia, y El País titulaba «La Constitución, aprobada, aunque con mayor índice de abstención de lo previsto», acompañado por una foto del Rey Juan Carlos I votando.
Aprobada por las Cortes Generales en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de octubre de 1978, la Constitución fue ratificada en referéndum el 6 de diciembre, siendo sancionada y promulgada por el rey Juan Carlos I el 27 de diciembre y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de diciembre del mismo año.
La sanción real se solemnizó con una sesión conjunta del Congreso de los Diputados y el Senado, en un Palacio engalanado con el baldaquino sobre la escalinata de la Puerta de los Leones, desde la que los Reyes y las autoridades y parlamentarios asistieron a la parada militar con la que se ponía fin a un acto que, en palabras del presidente de las Cortes, no fue solo protocolario. El Letrado Mayor de las Cortes fue pasando el texto a la firma: primero el Presidente del Senado, Antonio Fontán; a continuación, el Presidente del Congreso, Fernando Álvarez de Miranda; después, el Presidente de las Cortes, Hernández Gil. Por último, Hernández Gil presentó el texto constitucional al Rey, quien estampó su firma con una pluma de oro, que junto con el ejemplar firmado quedaría como recuerdo histórico en el archivo de las Cortes. La firma del Rey fue subrayada por aplausos prolongados de la gran mayoría de los Diputados y Senadores puestos en pie.
En su discurso ante las Cortes, Juan Carlos I fue breve y directo. Sus palabras fueron ante todo de agradecimiento hacia los miembros y grupos de las Cámaras que habían elaborado la norma fundamental por la que habría de regirse la convivencia democrática, y expresó su deseo de que todas las fuerzas políticas vieran cumplidas las esperanzas depositadas en el texto constitucional. Luego añadió, ante el hemiciclo en pie, que al sancionar la Constitución expresaba ante el pueblo español su decidida voluntad de acatarla y servirla. Un rey que había heredado un régimen dictatorial firmaba, con pluma de oro, el documento que lo convertía en monarca de una democracia. El círculo se cerraba.
La promulgación de la Constitución implicó la culminación de la llamada Transición a la democracia, que tuvo lugar como consecuencia de la muerte, el 20 de noviembre de 1975, del anterior jefe de Estado, el general Francisco Franco. Desde aquel día gris de noviembre hasta este otro diciembre luminoso habían transcurrido tres años: el tiempo que tardó un país en dejar de ser lo que había sido durante cuatro décadas.
